Двопалатний парламент: від ретро до сучасності

У дискусію стосовно конституційних змін привнесено призабуте ноу-хау середини 90-х - створення в Україні двопалатного парламенту. Так, напередодні чергового ювілею Основного Закону Президент України В. Ющенко заявив, що "не виключає доцільності повернутися до теми формування в Україні двопалатного парламенту". Мотивація - підвищення відповідальності і якості законодавства й підсилення представництва регіонів у парламенті. Далі розшифрував ідею заступник глави Секретаріату Президента Ігор Пукшин, який заявив, що "Україна дозріла до того факту, що потрібно вводити двопалатний парламент, нижня палата парламенту буде приймати закони, а верхня - затверджувати їх і займатися кадровими питаннями". На думку одного з керманичів президентського секретаріату "...це є можливістю підвищити законодавчу діяльність, значно подолати політичну корупцію в парламенті, може рівноцінно представити регіони".

Відповідно представлена ідея одразу віднайшла далеко не позитивний відгук у тих же потенційних колег по демократичній коаліції в пост виборчому майбутньому. Наприклад Ю.Тимошенко фактично озвучила давні аргументи противників двопалатності, зокрема в унітарній державі, вказуючи на загрози федералізму, який для нинішньої України, незважаючи на наявність на її території Автономної Республіки Крим - шлях в політичне нікуди. "Це властиво федеративним державам. Ми - унітарна держава, нам не потрібно двопалатного парламенту", - заявила Ю.Тимошенко. Введення другої палати парламенту збільшить кількість депутатів і, відповідно, видатки на їх утримання з державного бюджету, а це, на думку лідерки БЮТ, невигідно громадянам.

Нинішній голова Верховної Ради Олександр Мороз також традиційно негативно висловився про ново-озвучену ідею: "Ющенко, а це ж пропонував Кучма ще в 1996 році, і точно так само виносячи на референдум відповідний проект Конституції, (тоді) стосувалося й двопалатного парламенту й, властиво, таке юридичне оформлення диктатури. Це Україні не потрібно. І цей варіант ... не пройде". На думку спікера, введення другої палати призведе до блокування роботи Ради. "Мова йде про те, що друга палата парламенту... буде формуватися Президентом особисто з керівників обласних адміністрацій. Якщо ми хочемо такий парламент, який буде ставити конкретну риску під законами, приймаючи їх чи не приймаючи, я думаю ми далеко зайдемо. І тому я категорично проти цього", - підкреслив лідер соціалістів.

Копирсаючись у новітніх історичних паралелях до конституційного періоду 1996 року можна пригадати різноманітні запровадження подібних ідей. Наприклад команда президента Л. Кучми, який був прихильником двопалатності, працювала у кількох напрямках. Тоді фахівці призабутої нині партії Міжрегіональний блок реформ розробляли законопроекти про політичні партії та вибори депутатів Законодавчих зборів України. Згідно із цим проектом, майбутній парламент мав бути двопалатним і складатися з Сенату і Палати представників. Вибори Сенату мали би проводитись по 27 виборчих округах, від кожного з яких за мажоритарною системою обиратимуться два депутати. Палата ж представників формується з 200 депутатів, обраних за партійними списками (УНІАР, 27 квітня 1995 р.).

Ідеї двопалатності в партійному та й у депутатському корпусі традиційно мали набагато більше опонентів ніж прихильників. Сьогодні у коментарях лідера СПУ та ставленні до двопалатності немає нічого нового, адже ще під час конституційних дискусій зразка 1995 року він категорично виступав проти цієї ідеї, наголошуючи, що "двопалатний парламент - це і стимулювання сепаратистських настроїв, які сьогодні є в державі, і фіксація того адміністративного поділу держави, який може бути не завжди ефективним. Повинен бути, по-перше, однопалатний парламент, потім - підзвітність Кабінету Міністрів Верховній Раді" (Бі-Бі-Сі, 30 листопада 1995 р.).

Саме питання двопалатності законотворчого органу в публічних політичних дискусіях та напрацюваннях виникало ще набагато раніше початку первинних конституційних процесів зразка 1995-1996 рр. Наприклад, можливості створення двопалатного парламенту аналізувалися ще у квітні 1992 року на одному із засідань комісії по розробці нової Конституції України, яка "дійшла висновку, що доцільно назвати орган законодавчої влади "Національні збори", віддати перевагу двопалатній структурі парламенту, обидві палати якого обиралися б на однаковий строк" ("Голос України", 25 квітня 1992 р.). Принагідно відзначимо, що за часів президентства Л. Кравчука було створено сім варіантів конституційних проектів, один з яких було винесено на всенародне обговорення. Хоча це мало до чого призвело.

Наприкінці 1995 політичного року оголошувалося, що робоча група Конституційної комісії України завершила проект нової Конституції країни, який було передано до розгляду Конституційної комісії. Один з пунктів - створення двопалатного парламенту - Національні збори або Верховна Рада, яка складається з Палати депутатів та Сенату. Главою держави є Президент України. Відповідні ідеї підтримки не знайшли, наприклад більшість фракцій тодішньої ВР підтримували ідею однопалатності на відміну від Л.Кучми. До речі, двопалатність тоді своєрідно лобіювалася саме представниками місцевих управлінських та політичних еліт, наприклад, мери закликали і президента, і ВР закріпити в майбутній Конституції України інститут місцевого самоврядування, вимагали зробити майбутній парламент двопалатним (очевидно, сподіваючись, що одна з палат буде представляти там регіональну еліту). Подібну аргументацію тоді висловлювали й представники тодішніх "регіональних партій", що б надавало змогу забезпечити реалізацію інтересів регіонів. Наприклад представники тодішньої Ліберальної партії України В. Щербаня вказували, що повноваження верхньої палати ВР мусить виконувати Рада регіонів, до якої входять глави обласних адміністрацій та мери найбільших міст. Аргументації на кшталт "В унітарній державі регіони повинні мати право на самостійну економічну діяльність" ("Україна молода", 7 травня 1996 р.), - носили переважним чином економічно вмотивований характер, з елементами дієвого легального впливу на процес формування центральної політики щодо регіонів.

Основна мотивація противників двопалатного парламенту і тоді й сьогодні - це "крок до федералізації України, отже, її розколу..., це призводить до ослаблення законодавчої гілки влади, унеможливлює ефективний контроль депутатів за чиновником..., веде до паралічу законодавчої гілки влади..." (СІТ-30, 22 грудня 1995 р.). 28 травня 1996 року, коли розпочався розгляд проекту Конституції у першому читанні, Верховна Рада прийняла рішення про однопалатний парламент...

Як відомо дискусії поновилися під час чергової політичної кризи 2000 року, коли було проведено доволі маніпулятивний референдум за народною ініціативою від 16 квітня. Провідна причина - протиріччя між гілками влади та їхні повноваження. Хіба сьогодні це нічого не нагадує? Перебіг та підрахунок "волевиявлення" - окрема тема для розмови. Головне, щоб подібні практики "адміну" в подальшому не були реалізовані. Адже Україна декларує поступ до демократії.

Референдум-2000, який, як з’ясувалося згодом за черговим рішенням КС, зовсім не був таким, щоб його результати стали обов’язковою підставою для конституційних змін. В будь-якому разі, про необхідність формування двопалатного парламенту в країні тоді висловилося близько 82%. При цьому, доволі малоймовірно, щоб українські громадяни взагалі уявляли, що це таке і як працюватиме подібне утворення. До речі, ініціатором відповідного запитання загальноукраїнської ініціативи був Президент України Л. Кучма. Одна з причин - реорганізація парламенту та створення всередині законотворчої гілки влади своєрідної системи стримувань та противаг.

Водночас, Л. Кучма дозволяв собі тоді доволі емоційно пояснювати насамперед користь таких кроків для "маленьких українців": "...всі люди повинні чітко знати, що сьогодні 50% депутатів по партійних списках, завтра буде 100% по партійних списках. Кого вони будуть захищати, скажіть, будь ласка? Це депутати з Хрещатика - переважна більшість. І сьогодні, ви подивіться, хто сьогодні представляє регіони в парламенті? Що представники цих регіонів, якщо не по партійних списках, а по мажоритарних? Центральний бізнес. По списках також представники політбюро в основному тої чи іншої партії. Тому верхня палата необхідна, щоб люди були тільки від регіону, не з Києва. Вони будуть працювати не на постійній основі. Коли кричать про реорганізацію, так навпаки, верхня палата ніколи не дозволить це зробити, бо чи від великої, чи від маленької області однакова кількість депутатів" (УТ-1, УТН-"Панорама", 10 квітня 2000 р.). Сьогодні відповідна логіка також може висловлюватися прихильниками двопалатності. Хоча при цьому немає жодних гарантій, що від умовних мажоритарних округів місця в чергових палатах не посядуть ті ж самі представники великого бізнесу, а не місцеві омбудсмени чи відомі громадські лідери.

Питання зміни у діяльності законотворчої гілки влади є надзвичайно дискутивним, але у переліку певних тез ми спробуємо озвучити основні моменти та виклики, як виникають у відповідній ситуації.

Озвучуючи ідеї двопалатності та аналізуючи відповідну тему, потрібно надати раціональні відповіді на запитання стосовно того, що вирішує втілення двопалатності й для кого? Які основні ризики виникатимуть при реалізації подібної ідеї в сфері паралізованого державного управління, контролю за реалізацією державної політики на місцях, безпеки? Чи не є це черговим сценарієм "зовнішніх впливів", які зацікавленні в "сортах України" та її розпаді та перманентній кризі у "сірій зоні Європи"? Чи не створює це потенційних можливостей для запуску нових корупційних механізмів на рівні місцевих еліт на нові оберти. Або навпаки, робить законотворчу діяльність більш продуктивною та відповідальною. Хоча відповідне завдання можна вирішити й за допомогою такого наївного сьогодні шляху як підвищення якості роботи однопалатного парламенту. Чи може надати двопалатність поштовх процесам своєрідної децентралізації та делегування повноважень, підвищити рівень комунікації між центром та регіонами та сприяти здійсненню тієї ж державної політики? Яким чином відповідна ситуація може відбитися на ефективності діяльності органів місцевого самоврядування та розв'язанню проблем територіальної громади.

Загалом, чи не є ідея двопалатності тактичним механізмом для створення можливого тимчасового консенсусу регіональних еліт, який, втім, за успішності "експерименту" може сформувати додаткові стимули для "вмикання" тих механізмів, які прийнято називати "єднанням громадської нації".

Можливо сьогодні ідея двопалатності має одне з джерел народження у тому, що так і не було проведено консенсусної адміністративно-територіальної реформи, про яку так багато говорили за часів перших місяців президентства В. Ющенка.

Одним із ключових питань є проблема обрання членів палат та взаємин між ймовірними палатами. Цікавим сюжетом також є й проблема розподілу повноважень, сфер та зон відповідальності. Чи не може породити відповідне надутворення чергову схему чергової кризи у "державних коліщатках та гвинтиках"? Зокрема, якщо обирати до умовної палати губернаторів, зростатиме питання "князювання", регіоналізації, оновлення елементів політичної корупції. Якщо залишатиметься нинішня схема призначення голів облдержадміністрацій та їх обрання до парламенту шляхом "призначення", це буде доволі своєрідна форма демократії, а ВР стане ще менш дієздатною.

Все це скоріше риторичні запитання, відповіді на які залежать здебільшого з озвучення чітких позицій чергових ініціаторів ідеї стосовно реальних цілей подібних кроків, формату їхньої реалізації.

Загалом провідні аргументи на користь двопалатності - представництво регіонів, сприяння з боку центра у розв’язанні регіональних проблем. Проте, ідея двопалатності докорінно не вирішує питань децентралізації повноважень і у відповідності від функцій "чергової палати" може зробити процес "вирішення та захисту ще більш громіздким".

Основні аргументи проти - регіоналізація України, яка може призвести до непередбачуваних наслідків, усунення контролю з боку центру над реалізацію політики, бюджетними процесами. Отже, для політиків віднайдено черговий сюжет для чергових конституційних баталій, чергове питання поствиборчого періоду.