Кадрові зміни в регіонах – соціально-економічна доцільність чи "електоральний цикл"?

Василь Панфілов, аналітик УНЦПД

Неофіційний початок передвиборної кампанії увиразнюється сьогодні не тільки в дискусіях між гілками влади та політичними лідерами з приводу бюджетного процесу, соціальних завдань та зобов’язань, у чергових розмовах про пільги, але й у не менш традиційних практично для всіх виборчих кампаній питанні – про підконтрольність регіональної влади. Ще 10 липня Президент України В. Ющенко звільнив М. Лаврика з посади голови Чернігівської ОДА, воднораз призначивши тимчасово виконуючим обов'язки В. Хоменка. А вже наступного дня посади голови Миколаївської ОДА позбувся О. Садиков, який отримав нове призначення – на посаду заступника секретаря РНБОУ. Натомість тимчасово виконуючим обов'язки голови Миколаївської облдержадміністрації було поставлено О. Гаркушу. Чи то губернаторів було запідозрено в "подвійній грі" на різні політичні команди, причому не на користь Президента, чи були якісь інші – оцінні – соціально-економічні мотивації, сказати складно, хоча з огляду на звичаї української політичної кухні перша версія виглядає більш імовірною. Адже фактично звільнення губернаторів не супроводжувалося жодними більш-менш прийнятними поясненнями підстав для такого кроку Президента. Наприклад, в указі щодо звільнення О. Садикова аргументація зводилася до факту "переходу на іншу роботу". А М. Лаврик власноруч подав відповідну заяву.

А 16 липня стало зрозуміло, що кадрові питання можуть набути неабиякої актуальності й для інших областей. Наприклад, заступник голови Секретаріату Президента України В. Бондар в ексклюзивному інтерв'ю "5 каналу" зауважив, що не виключає, що найближчим часом може відбутися низка нових призначень голів місцевих адміністрацій. "Заздалегідь ми говорили, що в 2–3 регіонах можуть змінитися голови адміністрацій, не тільки обласного, але і районного рівня", – наголосив він, зазначивши, що ці питання стосуються "деяких регіонів Західної України, Південної України і Криму". За цього він заперечував, що чергові кадрові пертурбації пов'язані з достроковими парламентськими і майбутніми президентськими виборами... Як би там не було, але лише протягом перших двох декад липня президентськими указами було звільнено 9 голів різних міських та районних адміністрацій...

Уряд назвав відповідні рішення такими, що продовжують практику "порушення Конституції і законів України". Про це заявив перший віце-прем'єр-міністр України М. Азаров, який назвав таку практику не тільки "грубим порушенням законодавчих основ”, але й політичних домовленостей, і попередив: "Мовчки спостерігати за такими протиправними і безсовісними діями ми не будемо"...

Новий виток "регіонально-кадрових" суперечок між секретаріатами

Старт чергової регіональної кадрової суперечки між урядом і Президентом унаочнився в Постанові Кабінету Міністрів України від 26 червня 2007 р. № 880 з довжелезною назвою "Про затвердження Порядку розгляду питань, пов'язаних з призначенням на посади та звільненням з посад керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади, торговельно-економічних місій у складі закордонних дипломатичних установ України, державних підприємств та їх об'єднань, керівників самостійних структурних підрозділів центральних органів виконавчої влади". Зокрема, тут було слушно згадано конституційну норму стосовно того, що голови місцевих держадміністрацій призначаються на посаду та звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Разом із тим у пункті 5 затверджуваного Порядку було вказано, що "перші заступники та заступники голів місцевих держадміністрацій, які здійснюють свої повноваження у сферах, що належать до відання Кабінету Міністрів України, а також заступники голів – керівники апарату обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій призначаються на посаду та звільняються з посади головами відповідних держадміністрацій за погодженням з Кабінетом Міністрів України в установленому порядку". Це майже дослівно збігається із формулюваннями Закону України "Про місцеві державні адміністрації", за винятком одного уточнення: якщо в законі говориться про "структурні підрозділи", а не про апарат, то в Порядку йдеться про керівників апарату держадміністрацій, тобто тих службовців, котрі виконують адміністративні, організаційні та господарські функції, завдяки яким фактично здійснюється забезпечення роботи адміністрацій. Секретаріат Президента вже повідомив, що найближчим часом планує зупинити дію цієї постанови Кабінету Міністрів та оскаржити її в Конституційному Суді. Мотивації такого кроку не мають стосунку до регіональних кадрових питань, зате мають прямий стосунок до керівництва зовнішньої та оборонної сфери.

Чергове протистояння в боротьбі за вплив на виконавчу владу на місцях також ілюструє і лист Секретаріату Президента від 18 липня на адресу уряду, в якому вимагається скасування рішень про призначення керівників територіальних державних органів, що були прийняті без погодження з головами обласних державних адміністрацій. За інформацією Секретаріату Президента, це стосується 43 рішень уряду про призначення на посади в територіальних органах міністерств та представництвах центральних органів виконавчої влади в регіонах. У Секретаріаті ці та подібні кроки вважають незаконними, оскільки й Конституція, і закон про державні місцеві адміністрації передбачають відповідне погодження. Серед іншого, в листі йдеться про наказ міністра охорони навколишнього середовища і наказ міністра з надзвичайних ситуацій, згідно з якими було звільнено та призначено їх представників в територіальних органах в обхід голів облдержадміністрацій.

Центр – регіони: оцінки та "виборчі цикли"

Загальновідомо, що державна політика реалізується в регіонах, а місцева виконавча влада є складовою політичної моделі держави. Чітка визначеність і стабільність процедур у взаєминах між центром і регіонами доволі вагомо сприяє успішності розвитку держави як такої, а водночас і розвою самих областей, уможливлює нормальне функціонування органів місцевого самоврядування – хоча б у теорії.

Відтак з огляду на кадрові пертурбації на рівні "центр--регіони" раз-у-раз актуалізується питання про процедури звільнення представників виконавчої влади на місцях та їх призначення, зрештою, про дотримання в цій площині конституційних норм. Власне, після політичної реформи процедури призначення та звільнення регіональних керманичів практично не зазнали змін, а відтак мають відбуватися згідно зі статтею 118 Основного Закону України. Зокрема, голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, при здійсненні своїх повноважень несуть відповідальність перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, а також підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Наразі заступник глави Секретаріату Президента України В. Бондар описує процедуру звільнення регіональних очільників таким чином: оскільки Президент не ставив завдання звільнити визначену кількість керівників, отож "іде плановий аналіз по кожній області; якщо ми бачимо, що в області якісь є зауваження до голів обласних, районних державних адміністрацій, до їх заступників, ми про це їм відверто говоримо. Збираємо нараду, проводимо співбесіди, робимо зауваження. Один раз зробимо, другий раз зробимо. Якщо немає реакції на зауваження Президента, на другий чи третій раз людина іде під звільнення" (УНІАН, 17 липня 2007 р.).

У цьому зв’язку можна принагідно зауважити, що чітких критеріїв оцінки роботи керівників регіонального рівня поки що немає Адже, як указується в офіційних "Інформаційно-аналітичних матеріалах про підсумки соціально-економічного розвитку країни та регіонів у січні-березні 2007 року", підготовлених Міністерством економіки України, проект постанови Кабінету Міністрів щодо запровадження комплексної оцінки соціально-економічного розвитку регіонів тільки-но розроблено, відтак уже невдовзі "здійснення зазначеної оцінки надасть можливість отримати дієвий механізм оперативного реагування на зміни поточної ситуації в регіонах". Нагадаємо також, що ця робота почала здійснюватися ще задовго до приходу до керма міністерства А. Кінаха.

Загалом проблема впливу на кадровий склад керівників регіонів є більш ніж звичною для української влади; вона традиційно загострюється у виборчі та поствиборчі періоди. Невтішні висновки вимальовуються самі собою. Наприклад, уже через тиждень після парламентських виборів 1998-го року згідно з указами Л. Кучми відбулося 14 відставок у регіонах. Не стали винятком і президентські вибори 1999-го (ба навіть у проміжку між двома турами голосування глава держави підписав подані тодішніми очільниками Вінницької, Полтавської і Кіровоградської облдержадміністрацій заяви про звільнення їх із займаних посад "за власним бажанням"!). У серпні 2001 року, на старті бурхливого політичного сезону–2002, тобто року парламентських виборів, відбулося 5 кадрових звільнень-призначень, а перед цим, у липні того ж року, сталося 9 кадрових замін. Відразу ж після виборів 2002 року було звільнено лише двох губернаторів. Та подальші кадрові пертурбації в регіонах органічно продовжилися восени 2002-го. Серед іншого, тодішня "мала кадрова революція” змела з посад глав Чернігівської та Черкаської обласних державних адміністрацій. До когорти звільнених приєднались і 9 керівників місцевих адміністрацій. Після президентських виборів 2004 року було складно визначити, чи сталися зміни в засадах та принципах кадрової політики в регіонах порівняно з попереднім періодом. В основу тогочасних кадрових призначень було покладено так званий "квотний принцип", за яким та чи інша частка регіональних посад розподілялася між НСНУ, ПППУ, СПУ, БЮТ та НПУ. Проте НПУ В. Литвина постраждала буквально вже через п'ять днів, коли було звільнено хмельницького губернатора, котрий отримав це місце завдяки протекції тодішнього спікера. Для реалізації "квотного принципу" деяким політичним силам не вистачало компетентних партійців-фахівців, здатних працювати на тих чи інших адміністративних посадах. Залишалося незрозумілим, на яких підставах визначається, хто, чому і на основі яких принципів має здійснювати в областях державну політику. Умовними залишались і критерії "кадрового добору", і підстави для призначення та звільнення з посад глав облдержадміністрацій, і показники, які мають свідчити про успішність чи неуспішність їхньої роботи, й адекватність та публічність цих показників, і те, якою мірою вони дозволяють пояснити логіку, принципи і засади кадрових ротацій на рівні обласного керівництва...

Пізніше звільнення стали супроводжуватися публічними варіаціями на теми партійної належності. Так, відправлений у відставку глава Луганської обласної державної адміністрації Олексій Данилов заявляв, що його звільнили з посади з політичних мотивів, зокрема через симпатію до політичної сили, уособлюваної Юлією Тимошенко, яка на той час уже не була прем’єром. Тодішні кадрові регіональні ротації також можна було інтерпретувати й у зв’язку з тими ж "виборчими сенсами", тобто з урахуванням наближення парламентських виборів–2006. Уряд Ю. Єханурова теж робив спроби навести лад у "критеріях ефективності роботи" регіонального керівництва. Зокрема пропонувалося проаналізувати діяльність обласних державних адміністрацій, виходячи виключно з економічних показників розвитку областей. Було визначено аж 32 статистичних параметри для оцінки діяльності представників виконавчої влади на місцях, причому декларувалося, що така ознака, як політична лояльність, серед цих 32 критеріїв не фігурує.

Продовження історії кадрових впливів

Загалом, це, м’яко кажучи, далеко не перший конфлікт між гілками влади з приводу спроб установлення кадрового контролю над регіонами. Можна пригадати, що ще у вересні 2006 року В. Янукович заявив, що прагне підвищити відповідальність голів облдержадміністрацій за свою діяльність. Пропонувалося порушити перед Президентом питання про доцільність перебування на займаних посадах голів Полтавської ОДА Валерія Асадчева (член УНП), Тернопільської ОДА Івана Стойка (НСНУ), Харківської ОДА Арсена Авакова (НСНУ), Херсонської ОДА Бориса Силенкова (НСНУ) та Чернігівської ОДА Миколи Лаврика (Партія промисловців і підприємців, що тоді входила до складу блоку "Наша Україна") з огляду на незадовільне розв’язання проблем, які стримують економічний і соціальний розвиток керованих ними регіонів. Президентський коментар із приводу ротації губернаторів був доволі стриманим: "...що стосується організації державної влади, кадрових питань та ротацій в органах державної влади, то найближчим часом ці завдання будуть обговорені Президентом із Генеральним прокурором України, Головою Служби безпеки України, Міністром внутрішніх справ та керівниками місцевих органів влади. Безумовно, голови ОДА повинні тісно співпрацювати з представниками органів місцевого самоврядування. Але будь-яке партнерство постає лиш на взаємній основі, а відтак відповідальність має бути спільною з центральною владою". Тож наступного дня В. Янукович визнав: "На даному етапі в уряду немає повноважень знімати голів того чи іншого регіону з роботи. Але ми й у рішенні підкреслили, що ми це питання поставили перед президентом". Та вже в жовтні Кабмін направив подання до Конституційного суду, в якому просив надати офіційне тлумачення положень Конституції щодо порядку призначення на посаду та звільнення з посади голів місцевих державних адміністрацій. Суть цього подання полягала в отриманні компетентної відповіді на запитання, чи можуть вважатися легітимними голови місцевих держадміністрацій, недовіру яким було висловлено двома третинами голосів від складу відповідних рад (така норма прописана у Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні"). На той час, за оцінками Кабміну, в країні не було звільнено 21 голову місцевих держадміністрацій, яким було висловлено недовіру двома третинами депутатського корпусу відповідних рад. Але Конституційний суд і досі вперто мовчить з приводу цього запитання, як, зрештою, й багатьох інших...

Однак наприкінці грудня Кабмін знову ухвалив рішення направити до суду чотири адміністративні позови до Президента за фактом його бездіяльності в питанні звільнення голів районних державних адміністрацій та призначення на ці посади без погодження з урядом. Ішлося про голів РДА в Київській, Луганській, Полтавській та у Вінницькій областях. Кабмін стверджував, що останнє призначення було здійснено без представлення кандидатури на цю посаду урядовцям.

Отже, сьогодні місцеві керівники є фактично "слугами кількох панів". Свого часу (у вересні минулого року) новий керманич президентського Секретаріату В. Балога зазначав: "Перед тим, як такі важливі рішення про кадрове зміцнення того чи іншого регіону приймати – особливо після роботи уряду за один місяць – прем’єр-міністр повинен узгодити з Президентом і обговорити питання роботи того чи іншого керівника". За словами керівника Секретаріату, в такому разі доцільно було би говорити про необхідність створення комісії з числа представників Секретаріату та Кабміну, яка повинна ретельно вивчити ситуацію в регіоні. "Знати суспільну думку, подивитися всі показники – тільки після того провести консультації з Президентом на предмет зміцнення керівництва того чи іншого регіону", – окреслив алгоритм роботи такої комісії В. Балога, зазначивши, що вважає тодішнє непорозуміння між Секретаріатом і урядом вичерпаним. Проте, як довів досвід, це питання, як і багато інших, насправді є невичерпним – допоки сторони порушують взаємні зобов’язання і вперто повторюють помилки своїх попередників у владі, ретранслюючи політичні сенси доби до 2004 року.