Референдум про зміни до Конституції

Український незалежний центр політичних досліджень 

RU. 13-й рік видання, № 28/500, 27 липня 2007 року  

Анастасія Смагіна, аналітик УНЦПД 

Питання про напрацювання узгоджених механізмів та процедур внесення змін до Конституції є не менш важливим і складним, аніж написання самого Основного Закону. Це той випадок, коли шлях досягнення мети багато в чому обумовлює результат, а від чистоти процесу залежить його легітимність.

Потребу в конституційних змінах сьогодні проголошують майже всі лідери провідних політичних сил. Це викликано розбалансуванням політичної системи держави, що його спричинила політична реформа, а зокрема й двозначністю конституційних норм щодо розмежування повноважень президента і уряду. На ці проблеми нашаровується ще й відсутність політичних традицій та буяння політичної корупції. Саме через усе це термін "українська влада" сьогодні став майже синонімом "перманентної кризи" – принаймні так описують поточну ситуацію як усередині країни, так і за її межами.

Щоправда, попри ці очевидні речі очільник соціалістів О. Мороз наголошує на потребі внесення змін до Конституції заради... розширення можливостей місцевого самоврядування.

Конституція і вибори  

Тема конституційної реформи поступово стає одним із провідних сюжетів виборчої кампанії. У цьому є плюси для політичних сил, які прямо апелюють до виборців, обходячись без "посередників". Але є в цім і великий мінус, спроможний перекрити всі плюси, – низька якість "кінцевого продукту". Адже він може виявитися "третьої свіжості", стати інструментом для безсоромних маніпуляцій із результатами будь-якого народного волевиявлення.

Зокрема це стосується й ухвалення конституційних змін на загальнонаціональному референдумі. Адже Президент України В. Ющенко місяць тому висловив переконання у тім, що "нову редакцію Конституції мають ухвалити на Всенародному референдумі вже найближчим часом".

Конституційний сюжет постійно використовує й БЮТ, наголошуючи на ньому й у своїй агітаційній кампанії, й у риториці лідерів. Іще минулого місяця Ю. Тимошенко, коментуючи ініціативи Президента щодо внесення змін до Основного Закону, зазначила, що "треба ухвалювати Конституцію на загальнонаціональному референдумі. Політики самі конституцію не напишуть, тому що частина політиків бачить себе президентами, частина – прем'єрами, і вони ще досі не з'ясували, якою має бути Україна – парламентською чи президентською".

Натомість прем’єр-міністр України В. Янукович дотримується протилежної позиції. Він певен, що внесення змін до Конституції шляхом проведення референдуму недоцільне, оскільки вважає цей шлях "небезпечним" (з лаконічним, але вагомим уточненням: "Найбільше він небезпечний для Секретаріату Президента"). А основна небезпека, на думку прем'єра, полягає в тому, що проведення референдуму призведе до нового витка протистояння, "і дуже гострого".

Отже, якщо сторони політичного конфлікту знову не дійдуть згоди, і без того складне питання про конституційну реформу перетвориться на ще одне джерело кризи. І на цей раз поштовхом до розбрату стане не тільки зміст Конституції, але й процес розроблення й ухвалення змін до неї.

Для чого? 

Сьогодні й самим політикам, і всьому суспільству варто було би спитати себе, чого ж вони насправді прагнуть: Нової Конституції чи внесення змін до вже існуючої. Щодо внесення змін до Основного Закону, то цю процедуру достатньо детально прописано в чинній Конституції (див. розділ XIII), подобається нам це чи ні.

У багатьох країнах світу теж існує спеціальний порядок внесення змін та поправок до Основного Закону. Зокрема тут застосовуються механізми і парламентського голосування відповідних питань, і винесення їх після цього на всенародний референдум. До речі, для убезпечення від перманентних змін у деяких конституціях застосовуються спеціальні запобіжники: скажімо, окремі положення її проголошуються незмінни­ми. "Республіканська форма правління не може бути предметом перегля­ду", – записано в ст. 89 Конституції Франції. Подібні норми вміщено в конституціях Італії, Казахстану, Греції й Португалії.

Щодо складання нової Конституції України, то тут каменем спотикання є питання про те, хто саме повинен створювати Основний Закон, – чи то Верховна Рада (до слова, в багатьох країнах конституційні зміни має розробляти не той склад парламенту, який їх ініціював), чи то Конституційна асамблея (?), питання про скликання якої порушують багато експертів (щоправда, українська Конституція жодним словом не прохоплюється про якусь там Конституційну асамблею). У світі існують іще й мішані форми розроблення конституції: її доручають писати різним групам, використовуючи можливості й прямої, й представницької демократії.

За великим рахунком, розробка змін до основного документа Конституційною асамблеєю на тлі сьогоднішнього українського ландшафту виглядає малореальною. Адже всі політичні сили насправді бояться втратити контроль за конституційним процесом. Можливо, саме тому важковаговики української політики уникають навіть самого цього словосполучення. А дехто ще й наголошує, що подібні ініціативи повертають Україну в 1994 рік, коли існував конституційний договір, а самої Конституції не було, однак сьогоднішня ситуація з огляду на розвиток права є докорінно відмінною. Щоправда, у світі є й досвід винесення питання про скликання Конституційної асамблеї на всенародний референдум, як це було в Еквадорі.

Як демонструє конституційний досвід багатьох країн, загальнонаціональний референдум щодо затвердження Основного Закону зазвичай є підсумковою стадією конституційного процесу, що засвідчує легітимацію конституції народом як джерела права. Зазвичай він проводиться тоді, коли документ уже ухвалено тими ж конституційними зборами чи комісією (зокрема, установчими зборами були схвалені або прийняті чинні конституції Італії, Індії, Португалії, Болгарії, Румунії та інших держав). За цього громадяни голосують, як правило, не за окремі норми конституції, але за документ у цілому – "за" або "проти". Цей процес обов’язково контролюється або урядом (у Казахстані, Франції, Туреччині, Росії), або ж парламентом.

В Україні також було б доречно це зробити. Але – тільки за наявності узгодженої редакції конституційних змін, проголосованої в оновленому парламенті, та нового закону про референдум. Адже наша країна вже мала негативний досвід усеукраїнського "опитування" від 16 квітня 2000 року, яке мало… консультативний характер.

До речі, для української еліти з огляду на її настрої та амбіції міг би бути цікавим спосіб ухвалення конституції, популярний у монархіях, – введення її односто­роннім актом глави держави. За цього проект документа розробляється під контролем монарха і фактично дарується його підданим (щоправда, за поточної української ситуації складно визначити, хто ж саме в змозі відіграти в нашій державі роль "самодержця").

Наразі українське суспільство стоїть на роздоріжжі, адже процес внесення змін до Конституції може стати консолідуючим чинником, а може й відіграти роль чергового каталізатора політичного конфлікту. Як не прикро, але з огляду на логіку взаємин між політичними акторами вірогідним виглядає останній варіант.