Програма діяльності уряду: практики та можливості

  Український незалежний центр політичних досліджень

Юлія Кисельова, аналітик  

У політичній практиці деяких парламентських та парламентсько-президентських республік, програма діяльності уряду є одним з наріжних документів, який практично уможливлює діяльність уряду, легітимізує його. Цей документ у низці конституційних практик країн ЄС є публічним зеленим світлом для того, щоб та чи інша особа отримала прем'єрську посаду. Наприклад, у Румунії, яка нещодавно набула членства в ЄС і є по суті парламентсько-президентською республікою (за Конституцією 1991 р.), кандидату на посаду прем'єра після його призначення, парламент надає 10-денний термін для розробки програми та формування складу кабінету. Лише після цього програма та склад уряду обговорюються Палатою депутатів та Сенатом на спільному засіданні. Отже, спочатку фактично ставиться питання, що саме ти робитимеш та в який спосіб, а вже після цього - з ким. 

В Угорщині на конституційному рівні задекларовано, що Кабмін має періодично звітуватися перед Державними зборами за виконання власної програми, яка була затверджена у парламенті. У Литві (за Конституцією 1992 р.), не розробка або й не ухвалення програми діяльності уряду може стати підставою для дострокових виборів. Наприклад, однією з причин дочасних виборів, які може оголошувати  президент, є те, що Сейм у 30-денний термін не ухвалив рішення про програму діяльності уряду, або протягом 60 днів не схвалив її. У Польщі прем'єр протягом 14 днів із дня призначення представляє Сейму програму діяльності з проханням надати йому вотум довіри, у іншому разі Сейм сам обирає прем'єра. У парламентсько-президентській Фінляндії (за Конституцією 1999 р.), перш ніж парламент обере прем'єра, депутати знайомляться з програмою діяльності уряду, після чого про результати повідомляється президенту із проханням внести відповідну кандидатуру прем'єра... 

В Україні статус програми діяльності уряду фактично є документом формальним, який не несе на собі навантаження стосовно політичної відповідальності, статус програми здебільшого є гарною декларацією різної якості. Українська Конституція поки що мовчить про статус, роль та місце урядової програми, тобто своєрідного дороговказу для уряду.

Наприклад у ст. 114, лише вказується, що Прем'єр-міністр України керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України. При цьому не означено ні терміни, в які програма має бути схвалена, ані санкції щодо уряду в разі несхвалення стратегії діяльності. В Україні програми діяльності уряду, виходячи з політичних практик попередніх керманичів виконавчої влади, насамперед розглядалися як щеплення на рік від відставки, імунітет від кадрових потрясінь. Адже, протягом року парламент не може відправити уряд у відставку в разі затвердження програми діяльності (ст. 87 Конституції України).  

У Конституції так само не передбачено чіткої форми звітності уряду щодо виконання програми діяльності, прозорих усталених індикаторів оцінки й санкцій в разі невиконання задекларованих завдань. Доволі ілюстративним моментом того, що у вітчизняній політичній практиці програма є насамперед засобом утримувати та здійснювати владу, аніж можливістю для перетворень, наприклад, був передвиборчий уряд В. Януковича.

Так, 16 березня 2004 року урядову програму "Послідовність. Ефективність. Відповідальність" в чергове підтримала колишня напівсакральна цифра вітчизняного парламенту - 239 народних обранців, а відповідна подія відбулася на місяць раніше ніж річний ювілей затвердження попередньої програми - "Відкритість. Дієвість. Результативність". Хто зараз згадає ці назви й результати програм, де можна відшукати доступну для всіх цілісну інформацію про хід їх виконання? Питання доволі риторичне… До речі, передпрезидентський поспіх для набуття тодішнього урядового імунітету демонструвало навіть й те, що "громадські слухання" тоді було заплановані тільки на 30 березня, через півмісяця після затвердження документу в парламенті. Сьогодні також виникають питання стосовно форматів громадського обговорення програми діяльності нинішнього уряду.

Зокрема, за інформацією УНЦПД, пропозиції громадськості до Розділу 1.1 "Громадянське суспільство", надіслані в уряд до 27 грудня 2007 р., були проігноровані без жодних публічних пояснень.

Та й сам цей розділ був сформульований без консультацій з громадськістю, що призвело до неточностей та відсутності актуальних для ОГС напрямків реформування законодавства. Інші приклади були не менш красномовними. Програма діяльності Кабінету Міністрів України на чолі з прем’єр-міністром Павлом Лазаренком була успішно затверджена Верховною Радою України 15 жовтня 1996 року. А "практичне розв'язання найгостріших економічних і соціальних проблем розвитку держави", про які йшлось у поважному документі, так і залишилося побажанням. Наступний за П. Лазаренком на прем’єрській посаді В. Пустовойтенко два роки працював взагалі без затвердженої українським парламентом програми діяльності.

Свого часу принциповість таки було проявлено й найгострішу дискусію викликала програма уряду Віктора Ющенка "Реформи заради добробуту", але й вона була врешті-решт затверджена. Тодішнього компромісу в трикутнику уряд-парламент-АП вистачило лише на рік. Вже 26 квітня 2001 року ВР висловила недовіру "уряду реформаторів", акурат після завершення річного терміну дії документу. Наступник Віктора Ющенка на посаді прем’єра Анатолій Кінах так і не спромігся дістатися бажаної недоторканності у вигляді затвердженої стратегії діяльності на рік. Це вдалося зробити його наступнику Віктору Януковичу 17 квітня 2003 року.

Тодішня опозиція трактувала ту програму як індульгенцію. Через 11 місяців програмний шлях знову було пройдено. Програма діяльності уряду Ю. Тимошенко у 2005-му скоріше була схожою на публіцистичний твір. Україна отримала нового президента, парламентарі фактично конституційною більшістю голосів затвердили новий уряд Юлії Тимошенко та програму його діяльності "Назустріч людям", час від часу тоді підтримуючи доволі мобільні пропозиції Кабміну щодо здійснення урядових кроків у реалізації соціальної політики, кроків, які певною мірою мали популістське спрямування, як-то щодо виплат при народженні дитини або щодо визнання боргів Ощадбанку державним боргом. Отже, ідеї сьогоднішнього повернення заощаджень є старим сюжетом для Тимошенко. І робить вона відповідні кроки без ухваленої програми.  Черговий уряд В. Януковича (2006 р.) публічно лише після 100 днів власної діяльності (після створення антикризової коаліції) почав говорити, що програма в принципі потрібна та згодом буде розроблена, обговорена та ухвалена, проте, до останнього так і не дійшло.

У проекті програма нарікалася "Стратегія економічного та соціального розвитку України на 2007-2011 рр.", отже уряд планував прийти всерйоз і надовго.  Сьогодні новий уряд також презентує свою стратегію діяльності. Днями оприлюднено програму "Український прорив: для людей, а не політиків". У ній містяться комплексні пріоритети діяльності уряду й шляхи їх досягнення в гуманітарній, соціальній-економічній, культурній, без пековій, зовнішньополітичній сферах. Задекларовано механізми реалізації політичних реформ, адміністративної та територіальної реформи.

Судячи, наприклад з пріоритетності в плані реалізації культурної політики, "Мистецького арсеналу", документ, звичайно, узгоджувався із Секретаріатом Президента. З проекту програми можна зробити значну кількість висновків і стосовно шляхів проведення реформ у медичній галузі, інформаційній сфері, й навіть у покращенні рівня донесення інформації про євроінтеграційні перспективи. До речі, ставляться питання про оновлення фактично всього масиву українського законодавства стосовно освіти, мовної політики, свободи совісті, не кажучи вже про закони, які врегульовують взаємини між гілками влади, розширення спроможності органів місцевого самоврядування.

Йдеться про реформування політичної системи держави. Щоправда виникають питання щодо структурної цілісності програми діяльності уряду. Один із висновків, який випливає з тексту документу - декларації уряду й коаліції стосовно проведення конституційної реформи, зокрема й шляхом не просто внесення поправок до основного документу, але насамперед підготовки нової редакції Конституції. Зокрема, вказується, що уряд підготує пропозиції до нової редакції Конституції України, передбачивши удосконалення процедурного механізму стримування та противаг між органами державної влади, заміну інституту депутатської недоторканності інститутом парламентського "імунітету", удосконалення процедурних норм і процесуальних гарантій захисту прав та свобод людини і громадянина.  

У новій редакції Конституції в плані проведення реформи публічної адміністрації також плануються обмежені функції обласних та районних державних адміністрацій, які насамперед полягатимуть у здійсненні контролю за дотриманням органами місцевого самоврядування Конституції та законів України, постанов Верховної Ради України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади, а також прав і свобод громадян. 

А реформа публічної адміністрації "повинна забезпечити баланс інтересів споживачів, суб’єктів господарювання та держави в процесі прийняття рішень регуляторними органами". Поруч із внесенням змін до законів України, уряд та коаліція, відповідно до програми планують "передбачити у проектах нової редакції Конституції України та Законів України "Про внесення змін до Закону України "Про Кабінет Міністрів України", "Про центральні органи виконавчої влади" та "Про державну службу" (нова редакція) норми щодо: надання посадам міністра та його заступникам статусу політичних посад, на які не поширюється дія законодавства про державну службу; утворення інституту державних секретарів як вищих адміністративних посад у Секретаріаті Кабінету Міністрів України та у міністерствах, призначення на які здійснює Кабінет Міністрів України відповідно до законодавства про державну службу.  

В уряду та коаліції вистачить голосів для ухвалення програми, але чи вистачить їх для її реалізації, а також щодо змін конституційних положень чи то ухвалення нової редакції Конституції, питання доволі риторичне. Отже, "прорив" чи черговий "імунітет" у передрік президентських виборів?