Регіональна влада як приклад протистояння між президентом та прем’єром

 Анастасія Смагіна, аналітик

Український незалежний центр політичних досліджень 

Одним із популярних в Україні є вислів, що державна політика формується в центрі, але реалізується в регіонах. Проте, ситуація, яка складається навколо питань підпорядкування та діяльності місцевої виконавчої влади є одним з прикладів тих недоліків розбалансування політичної системи держави, який стався внаслідок реалізації політичної реформи у 2004 році.

З іншого боку, питання впливу на регіональне керівництво та підконтрольність виконавчої влади у регіонах є черговою ілюстрацією змагань за повноваження між Кабінетом Міністрів України та Президентом України. Якщо в попередній версії Конституції вказувалося, що керівники адміністрацій підпорядковуються Кабміну, то сьогодні по суті ми спостерігаємо варіації законодавчого закріплення подвійного підпорядкування, яке стимулює двовладдя як на рівні реалізації державної політики в регіонах і втрату реальної відповідальності, так і системного контролю за діяльністю місцевої виконавчої влади.

Наприклад у нинішній Конституції (ст. 118) вказується, що голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Фраза про відповідальність може потенційно надавати президенту своєрідні можливості впливу на місцеву виконавчу владу.

В той же час складно зрозуміти, чим врешті-решт сьогодні відрізняється за українських управлінських реалій відповідальність від контролю, в яких пунктах вони співпадають й які наслідки мають. Які саме можливості для впливу на ситуацію надаються тим, перед ким відповідальні губернатори, й тим хто контролює.  

Згідно з Конституцією України голови місцевих держадміністрацій призначаються і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.

В той же час протистояння між урядом та президентом призводить до практики появи в.о. голів обласних адміністрацій, чим не задоволений уряд. Ще у квітні представники БЮТ вказували, що можуть внести подання до КС стосовно указів президента, в яких призначаються виконуючі обов'язки голів районних та обласних адміністрацій.

Втім зроблено цього так і не було. Зримий початок специфічного протистояння у впливі на регіональну владу всередині коаліції зародився ще в жовтні 2007-го, під час укладання коаліційної угоди.

Зокрема представник БЮТ М. Поживанов заявляв, що Блок Юлії Тимошенко може претендувати на пости губернаторів 16 областей України, вказуючи, що підбирати губернаторів можна тільки за принципом їх професіоналізму, проте, додавши, що "логічно, якщо губернатор буде також представником місцевої організації БЮТ" (http://rpl.net.ua/). 

Водночас, посади губернаторів та голів райдержадміністрацій було виведено з пакету кадрових коаліційних домовленостей. Не в останню чергу це було зроблено з огляду на значні кадрові претензії БЮТ, а з іншого, логічним виглядала увага до попереднього негативного досвіду своєрідних квот для політичних партій у 2005 році стосовно розподілу посад у виконавчий місцевій владі.

Адже тоді критерії професіоналізму представників місцевої владної вертикалі були не першим питанням у призначенні на відміну від партійної приналежності. 

Після партійного квотування виникла ситуація, яка потенційно надавала місцевим керівникам апелювати до того, що крісла під ними хиталися внаслідок партійної приналежності, або лояльності до керівництва держави. А для зменшення кількості таких заполітизованих сюжетів було введено "об’єктивні чинники" оцінки роботи, коли постановою Кабміну було обумовлено 32 параметри статистичних оцінок, згідно з якими оцінюватиметься діяльність місцевої виконавчої влади, у тому числі й губернаторів.

Наголошувалося на відсутності у таких критеріях "теми політичної лояльності конкретної особи". Водночас підкреслювалось, що рішення про звільнення або призначення конкретного керівника області залежатиме й від глави держави. Сьогодні незрозуміло наскільки дієвими є такі критерії оцінки роботи, чи ефективні вони стосовно ухвалення управлінських і кадрових рішень.

Проте, поки в країні не буде розділено публічну адміністрацію й політичні фігури, питання партійно-обумовленої та й особистісної лояльності стоятиме на порядку денному. Черговою сторінкою нинішніх сюжетів впливу на губернаторів став Указ Президента України №117/2008 від 11.02.2008 р. "Про службові відрядження у межах України голів місцевих державних адміністрацій", в якому містилася вимога погоджувати службові відрядження керівників місцевої виконавчої влади з Президентом України.

Офіційна мета указу полягала у покращенні службової і виконавської дисципліни чиновників. Отже, відтепер будь-які відвідини Кабміну місцевими керівниками мали бути погоджені з главою держави. А у фактичних критичних заявах на адресу уряду, які звучали з вуст близьких до президента губернаторів, в іншому таборі вбачали й один з елементів дискредитації уряду. 

Все це не могло не викликати жвавої реакції Ю. Тимошенко, яка на початку травня 2008-го нагадала, що губернатори, згідно з Конституцією України, підпорядковані Кабінету Міністрів України й зобов’язані з ним співпрацювати: "На жаль, губернаторів не пускають на засідання уряду, не пускають на наради, які проводить прем’єр-міністр".

Тоді ж у її риториці з’явилися й сюжети, пов’язані з обов’язковим внесенням змін до Конституції, які б усували таку подвійну підпорядкованість: "Ніхто не розуміє, кому підпорядковуються губернатори на сьогоднішній день, тому що Конституція, ті зміни, які були внесені, все змішали. І я думаю, що зараз потрібно невідкладно внести зміни до Конституції, які чітко розмежовують повноваження, які дають можливість припинити хаос у політикумі" ("Інтер", 27 квітня 2008 р.).

До речі, ситуація стосовно підконтрольності губернаторів є вже надзвичайно традиційною. Так, можна пригадати, що проблема безпосередньої "явки" на урядові засідання була актуальна й для уряду В. Януковича під час парламентської кризи 2007-го, який час від часу висловлював здивування, що не всі губернатори присутні на засіданнях Кабміну, на яких розглядалися питання регіонального змісту. Черговий виток суперечностей й демарш проявився між Секретаріатом Президента й Кабміном, коли "уряд не потурбувався про погодження цих відряджень" (губернаторів на засідання уряду 11 червня), про що заявив заступник глави Секретаріату Президента Роман Безсмертний.

Натомість, "прем'єр-міністр під час робочих зустрічей із президентом запевняла, що у двосторонніх взаєминах більше не буде факторів ризику. Тому не варто створювати напруженість там, де її можна легко уникнути, всього лише чітко виконуючи Указ Президента", - додав Р. Безсмертний.

У Секретаріаті Президента вбачають у залученні губернаторів бажання перекласти відповідальність за зростаючий рівень інфляції з Кабінету Міністрів на місцевих керівників, які за словами тої ж Ю. Тимошенко фактично саботують рішення уряду. В той же час реально у губернаторів за умов ринкової економіки не існує безпосередніх можливостей впливу на процес ціноутворення в регіонах.

Їхнє завдання в цьому процесі - створення умов для уникнення виникнення монополій і сприяння розвитку конкурентного середовища. Звичайно можна, але технологічно складно звинувачувати всіх губернаторів у масовому ціновому заколоті.

Так, за офіційними даними міністерства економіки за підсумками І кварталу 2008 р. у всіх регіонах мала місце інфляція, значення якої варіювало від 108,1% у Закарпатській області до 111,2% в Одеській.

При цьому, у всіх регіонах спостерігалася її активізація у порівнянні з І кварталом 2007 р. Цифри зростання рівня інфляції приблизно однакові, хоча серед регіонів, крім Одеської області, середньоукраїнський рівень інфляції перевищували ще 13 регіонів, а саме: Житомирська, Херсонська області (111,0%), Полтавська (110,9%), Миколаївська (110,8%), Вінницька, Львівська (110,7%), Автономна Республіка Крим (110,3%), Кіровоградська область (110,2%), Запорізька (110,1%), Волинська (110,0%), Донецька, Харківська та Хмельницька (109,8%).  У Мінекономіки вказують, що основною причиною зростання цін стало підвищення цін на продукти харчування (у березні 2008 року - 114,4%, у березні 2007-го - 100,6%). У регіональному розрізі найбільше зростання цін на продовольчі товари й безалкогольні напої спостерігалося у Вінницькій області (116,3%), Львівській (116,2%), Миколаївській (116,1%), Херсонській (115,8%) та Одеській (115,6%). Крім того, у всіх регіонах активізувалося зростання цін на транспортні товари, послуги (109,1% у березні 2008 р. проти 101,0% у березні 2007-го) та послуги ресторанів, готелів (відповідно - 108,8% проти 101,3%). Серед регіонів, найбільше зростання вартості транспортних товарів, послуг мало місце у Полтавській області (116,0%), Чернівецькій (114,3%) та Одеській (113,8%); послуг ресторанів і готелів у Житомирській області (121,9%), Донецькій (112,2%), Одеській та Херсонській (110,4%).

Отже з цих цифр можна побачити, що загальні тенденції є спільними по всій Україні, й вочевидь губернатори грають в їх визначенні й можливостях подолання далеко не провідну роль. Нинішні конфлікти, окрім демонстрацій банального протистояння між владними інститутами руйнують вертикаль виконавчої влади й можливості для реалізації адекватної регіональної політики й контролю над її реалізацією.

Вочевидь, для уникнення протиріч щодо підпорядкування регіональної влади потрібні не просто особистісні домовленості між окремими персоналіями, наявність політичної культури для їх виконання та політичні традиції, які в Україні тільки формуються, але конституційна та адміністративна реформа.

Врешті-решт дискусії у політикумі з віднаходженням підсумкових відповідей мають відбутися, наприклад щодо скасування райдержадміністрацій та розширення функцій, можливостей і ресурсів органів місцевого самоврядування. Також не втратили своєї актуальності тези про обрання губернаторів, що потенційно може зняти дискусії про їхню особистісну лояльність до центральної влади, хоча і підвищує ризик автономізації регіонів та олігархізації регіональних еліт.

Це ж саме стосується і тез, які час від часу голосно озвучуються, щодо запровадження в Україні двопалатного парламенту, першу палату б якого формували регіональні лідери, яких обирають за мажоритарною системою. Врешті-решт традиційна законодавча багатозначність призводить до штучних конфліктів, кількість яких вже давно стала якістю.